В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 12.08.1995 г. экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Стержнем экономической основы любого уровня власти является бюджет, в данном случае - местный бюджет.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10.09.1997 г. определяет основные принципы организации местных финансов и межбюджетных отношений в нашей стране, но и в самом законе эти принципы только обозначены. Так, «принципами формирования и использования местных финансов названы самостоятельность, государственная поддержка и гласность. К принципам межбюджетных отношений отнесены качественно новые бюджетные требования. В том числе взаимная ответственность, единая методология, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсация расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходов и гласности. Но ни в первом, ни во втором определении не раскрываются содержание этих требований, пути их реализации, ответственность за их неисполнение» Сабуров Е., Типенко Н.,Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вопросы экономики. 2000. № 1.. Поэтому муниципальным образованиям и приходиться лишь догадываться, что представляют собой эти принципы или пытаться толковать их по аналогии с другими законами, в которых так же нет механизмов реализации этих требований на муниципальном уровне.
Согласно закону доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов, в которые входят местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.
Что касается местных налогов и сборов, то они должны устанавливаться соответствующими федеральными законами. К категории «других собственных доходов» закон отнес доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, не менее 10% доходов от государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет и т.п.
Кроме этого, федеральные власти закрепили положение в соответствии с которым, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивая при этом минимально необходимую бюджетную обеспеченность муниципального образования, на основе нормативов бюджетной обеспеченности, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Результатом этого, является отсутствие роли муниципалитетов в установлении собственных нормативов бюджетной обеспеченности.
Закон так же закрепляет механизм формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Средства в этом фонде образуются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Распределение этих средств осуществляется в соответствии с фиксированной формулой. Стоит заметить, что сама формула не приведена, а приводятся лишь определенные факторы, которые учитываются при расчете: численность населения муниципального образования, доля детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а так же другие факторы, определяющие особенность каждого региона.
По сравнению с прежними законами РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 г. Бюджетный кодекс определенным образом ограничивает бюджетную самостоятельность муниципальных образований. В соответствии с кодексом бюджетная самостоятельность муниципальных образований выглядит иначе, чем в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором устанавливается право органов местного самоуправления самостоятельно, без всяких ограничений распоряжаться средствами местных бюджетов (п. 2 ст. 36) и в законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», устанавливающем право самостоятельно распоряжаться средствами местных бюджетов.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации, во-первых, появились нормы регламентирующие расходы, совместно финансируемые из бюджетов Российской Федерации, бюджетов ее субъектов и бюджетов муниципальных образований, распределение которых отнесено к ведению Правительства Российской Федерации. Кроме того, в статье 87 кодекса прямо устанавливаются основные расходы местных бюджетов, к которым относятся: содержание органов местного самоуправления, формирование муниципальной собственности и управление ею, организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, обслуживание и погашение муниципального долга и др.
Доходы местных бюджетов, как и прежде, составляются из собственных налоговых доходов местных бюджетов, определяемых налоговым законодательством Российской Федерации, и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам Российской Федерации и субъектам Федерации на срок не менее трех лет. Но из кодекса исчезло правило о том, что уровень закрепленных доходов местного бюджета должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. С одной стороны эта цифра весьма значима, так как придавала определенную стабильность в наполнении бюджета муниципального образования. С другой стороны, это и целесообразно, так как жесткое определение доли закрепленных налогов мешает гибкому подходу к разграничению источников доходов в зависимости от складывающихся экономических условий.
Решение вопросов, связанных с формированием и расходованием бюджетов всех уровней: федерального, регионального и местного, закреплено в общей части Налогового кодекса Российской Федерации. Налоговый кодекс, принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года, установил систему налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации. В Российской Федерации устанавливаются федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с настоящим кодексом, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Каждому налогу и сбору в Налоговом кодексе посвящен самостоятельный раздел. В свою очередь разделы имеют общую структуру, охватывающую основные элементы налога и сбора. Наиболее важным является содержание п. 5 ст. 12, в соответствии с которым не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные настоящим кодексом и законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в которых установлен достаточно закрытый перечень местных налогов и сборов. Так что налоги не могут устанавливаться органами местного самоуправления. Данное положение находится в противоречии с п. 5 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим право органов муниципальных образований устанавливать местные налоги сборы. Таким образом, федеральная власть жестко ограничила количество взимаемых местными органами власти налогов и сборов. В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.
Налоговый Кодекс Российской Федерации, утвердивший новый перечень местных налогов и сборов, значительно сократил их количество по сравнению с законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.1991 г. По мнению разработчиков Налогового кодекса, упорядочение налогообложения предполагает построение единой налоговой системы, отмену нерациональных налогов и иных обязательных платежей, действие которых неэффективно.
Многие эксперты, придерживаются мнения, согласно которому, с помощью Налогового кодекса «центр» пытается перераспределить в свою пользу фискальные поступления, оставляя себе хорошо собираемые налоги, прежде всего НДС. Регионам и муниципальным образованиям оставляют плохо собираемые, либо совсем не собираемые налоги (подоходный налог, налог на недвижимость).
На практике «отличительной чертой существующего местного налогообложения является огромное количество налоговых платежей, дающих мизерные поступления в бюджет, но требующие значительных организационно-правовых усилий для их оформления и изъятия. Не менее серьезный фактор заключается в парадоксальности и противоречивости законодательства, определяющего систему муниципального налогообложения и порядка установления местных налогов. К ним следует отнести нерациональность отдельных налоговых платежей (сборы с владельцев собак, за парковку и т.п.), отсутствие в большинстве объектов налогообложения (ипподромные и курортные сборы и налоги)» Христенко В.Б. Новый этап реформы межбюджетных отношений. //Финансы 2006. №2..
В результате, все это приводит к тому, что налоговые доходы, являющиеся основой муниципального бюджета, составляют незначительный в общем объеме доходов процент. Так в Ростовской области на 01.01.2006г. доля собственных доходов составили в Азовском районе - 80%, в Сальском районе - 63%, в Таганроге - 61%, в Семикаракорском районе - 49%, в г.Морозовске - 47,8%, в Матвеев-Курганском районе - 46,2%, в Батайске - 46%, в ст.Кагальницкая - 30,5%, в Миллеровском районе - 28%, в Глубокненском районе собственные доходы составляют 26,2% бюджета, в Аксайском районе - 25%. В Каменск-Шахтинском районе цифра еще меньше 23%. Города и районы Ростовской области. Статистический справочник. Ростов-на-Дону. 2005. с.17. Естественно, что оставшуюся долю доходной части бюджета составляют дотации и субвенции от федерального и регионального уровней бюджетов, что во многом определяет финансовую зависимость муниципальных образований от вышестоящих уровней.
Таким образом, в настоящее время, достаточно очевидно, что «финансовая независимость любого муниципального образования достаточна искусственна. Федеральная власть через установленные в законах нормы создала такую систему экономического взаимодействия между уровнями власти, согласно которой доходы забирают вышестоящие уровни, а расходы перекладывают на нижестоящий уровень местного самоуправления» Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма. Вопросы экономики. 2000. № 1. с. 15.. При этом проблема обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, для осуществления своих полномочий, на федеральном уровне не решена, не смотря на множество выпущенных законов и других нормативных документов.
Закон от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был в свою очередь очертить основные принципиальные основы экономической базы местного самоуправления и решить наиболее насущные экономические проблемы муниципальных образований.
Однако, в ходе анализа нового закона можно понять, что закрепленная система финансов в очередной раз не совершенна, кроме этого на нерешенные старые проблемы накладываются значительные новые проблемы.
В соответствии со статьей 49 закона, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а так же имущественные права муниципальных образований. Естественно, что стержневым понятием экономической базы местного самоуправления является муниципальный бюджет.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), который формируется, утверждается, исполняется и контролируется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, определяемом уставом муниципального образования. В целях организации кассового обслуживания местных бюджетов органы местного самоуправления могут либо создать муниципальное казначейство, либо заключить соглашение с органами казначейства федерального или субъекта Российской Федерации.
Поскольку новый закон предусматривает обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях - в поселениях и муниципальных районах, то вводится новое понятие - консолидированный бюджет муниципального района.
В законе значительное внимание уделено прозрачности местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Согласно 52 статье, кроме того, что по проекту местного бюджета и годовому отчету о его исполнении, а так же по проекту планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания, так же обязательному официальному опубликованию подлежат:
- - проект местного бюджета;
- - решение об утверждении местного бюджета;
- - сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.
В «новых» местных бюджетах в соответствии со статьей 52 раздельно предусматриваются: доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; субвенции на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий (как в доходах, так и расходах).
Необходимо отметить, что последние годы бюджетная централизация неуклонно нарастала (1998г. - 47,7%, в 2002г. - уже 63,2%) при этом более 80% доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, ставки и пропорцию распределения которых определяет Государственная Дума Ошурков А., Сегиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономик и.//Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. М., 2003.С.21. Такая ситуация делала региональные и муниципальные власти незаинтересованными в экономическом развитии территорий.
Предлагаемые в законе изменения потребуют перераспределения доходных источников между федеральным, региональным и местными бюджетами. Объем собственных (налоговых и неналоговых) доходов местных бюджетов, закрепленных на долгосрочной основе, по мнению разработчиков нового закона, должен составить не менее 4,2% ВВП, объем дотаций из региональных бюджетов - 1,4% ВВП, объем субвенций на государственные полномочия - 1,5 % ВВП Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. Выпуск № 3. М., 2003..
Положительным моментом реформы является: то, что в качестве составной части бюджетов поселений, могут быть предусмотрены сметы отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.
Статья 55 закона четко устанавливает перечень собственных доходов муниципальных образований:
средства самообложения граждан;
доходы от местных налогов и сборов;
доходы от региональных налогов и сборов;
доходы от федеральных налогов и сборов;
безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
доходы от использования муниципального имущества;
часть прибыли муниципальных предприятий;
штрафы и другие поступления в соответствии с действующим законодательством.
Первый вид дохода местного бюджета - самообложение граждан -разовые платежи граждан для решения конкретных вопросов местного значения. «Механизм взносов не проработан юридически и не имеет в действующем законодательстве никаких прецедентов. Кроме того, он очень опасен. Если бюджеты районов сформировать из взносов, а представительный орган района из делегатов от поселений, то они автоматически будут занижать финансирование так называемых межмуниципальных полномочий, среди которых есть такие существенные как - содержание школ, больниц, дорог и так далее» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru. На наш взгляд, данный институт взносов в ходе своего становления создаст значительно количество проблем и трудностей.
Относительно установления местных налогов и сборов, закон содержит несколько декларативных статей, достаточно абстрактной формы. Так, в соответствии со статьей 57 перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Таким образом, перечень местных налогов, подлежащих зачислению в муниципальный бюджет, будет, в свою очередь, опять жестко регламентироваться государственными органами власти Федерации и субъектов Российской Федерации, тем самым органы местного самоуправления ограничены в определении собственных налогов, необходимых для полноценного осуществления органами местного самоуправления своих функций, что ставит под сомнение всю эффективность муниципальной политики. Что касается отчислений от региональных и федеральных налогов, то здесь картина та же самая. «В результате, финансовый вопрос, без решения которого немыслима деятельность местного самоуправления по решению основных вопросов жизнедеятельности населения остается нерешенным. Прямым следствием этого, является то, что органы местного самоуправления не могут осуществлять долгосрочное планирование и как следствие ее полноценное и комплексное развитие» Лукичев А. Надо делиться... Надежда на поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Муниципальная власть. 2003. №1. с.54..
Одним из значимых и наиболее проблемных доходов местного бюджета является доход от использования муниципального имущества. Муниципальное имущество - это имущество, необходимое для решения вопросов местного значения и находящиеся в муниципальной собственности, включая муниципальные земли, имущество муниципальных предприятий и учреждений.
Состав муниципального имущества, определяемый в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может быть изменено только в двух случаях:
- - при приобретении (отчуждении) имущества, находящегося в собственности соответствующего муниципального образования;
- - при изменении перечня вопросов местного значения, установленного федеральным законом.
Кроме этого, муниципальное имущество каждого муниципалитета согласно статье 50 закона должно быть достаточным для нормального и эффективного выполнения органами местной власти своих функций.
Возникает сразу проблема раздела собственности между вновь созданными муниципальными образованиями, как результата разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. В законе так же не оговорено, каким образом будет определяться имущество, действительно необходимое для решения вопросов местного значения. Что будет, если необходимое имущество отсутствует? Следовательно, данный пробел необходимо закрыть путем принятия законов, как на федеральном, так и региональном уровнях.
Следующим источником доходов местных бюджетов являются субвенции на осуществление государственных полномочий органами местной власти. Закон четко определяет, что такие отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления. Государственные полномочия осуществляются органами муниципальной власти района и городского округа, как правило, только за счет субвенций из бюджетов верхнего уровня, при этом будет исключена возможность возникновения не финансируемых мандатов (статья 19 закона).
Согласно п. 2 ст. 53 нового закона «органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения».
При анализе бюджетных расходов не до конца проработанным остается вопрос о минимальной бюджетной обеспеченности.
В соответствии с понятийным аппаратом Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепленном в ст. 6, минимальная бюджетная обеспеченность понимается как минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Однако, Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ, часть первая статьи 65 была изложена в новой редакции: «Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности» Ошурков А., Сегиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономики, // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. // Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. Выпуск №3. М., 2003. с.15..
Как видим, новая редакция, в качестве превалирующего базиса формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, закрепляет минимальные государственные социальные стандарты.
Следует отметить, что «указанное изменение вводится в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Однако указанный закон до сих пор отсутствует. Если закон о государственных минимальных стандартах не будет принят, все это приведет к тому, что обеспеченность населения основными потребностями и социальными услугами, будет совершенно разной в зависимости от социально-экономического потенциала территории, и договоренностей муниципалитета с вышестоящими уровнями власти» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru. Но в любом случае, интересы населения не должны страдать от недостатков существующего законодательства.
Таким образом, на сегодняшний день «ключевыми моментами, на которых базируется порядок формирования расходов бюджетов всех уровней, является, помимо единой методологии и нормативов финансовых затрат в расчете на одну услугу, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, под которыми понимаются минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения» Ошурков А., Сергиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономики. // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. // Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. Выпуск №3. М, 2003. с. 16..
К сожалению, как уже говорилось, в настоящее время не сформирована правовая база для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов, на основе которой и могут быть разработаны финансовые нормативы.
Достоинством новой редакции закона можно выделить наличие четко прописанного механизма финансового выравнивания муниципалитетов. В результате предложена гибкая, но достаточно четкая схема финансового выравнивания, которая позволит избежать произвола. Она строится на так называемом показателе бюджетной обеспеченности. Стоит отметить, что сделан правильный выбор - в настоящее время единственный реалистичный подход к финансовому выравниванию может быть основан только на показателе бюджетной обеспеченности, а не на социальных стандартах, которые пока нереализуемы. Кроме того, важно, что «в законе предусмотрено двухступенчатое выравнивание - между городскими округами и районами, с одной стороны, и между поселениями внутри района, с другой. Эта норма, однако, заработает только в случае, если доходные источники между каждым из этих уровней будут стабильно разделены, что является достаточно проблемным моментом» Решение № 5 XII Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // www.mfit.obzor.ru. Не стоит забывать, что использование данного механизма, как его еще называют, механизма - «отрицательного трансферта», лишает муниципалитет-донор стимулов к наращиванию налоговой базы и ухудшает инвестиционный климат, все это в свою очередь не способствует экономическому развитию территории и повышению уровня населения.
Ставится под сомнение и наличие определенного негативного механизма, способствующего финансовому вмешательству в дела муниципалитетов со стороны региональной власти. Так, в случае «превышения объема долгов муниципалитета свыше 30% вводится институт «временной финансовой администрации». Однако эту задолженность региональная власть может спровоцировать искусственно и постоянно вмешиваться в дела муниципалитета» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru.
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальные образования могут создавать свои объединения как в субъектах Российской Федерации (советы, союзы, ассоциации), так и общероссийское объединение. В законе четко прописан механизм межмуниципального сотрудничества. Так, например, в Ростовской области, существует 6 муниципальных ассоциаций, которые в свою очередь могут быть благоприятной основой для активного межмуниципального сотрудничества. Азовский район входит в ассоциацию «Юг». Однако, межмуниципальное сотрудничество ограничивается рамками муниципальных районов, что в свою очередь приводит к ограничению межмуниципального сотрудничества в рамках городских и сельских поселений.
В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальные образования вправе создавать: для совместного решения вопросов местного значения - межмуниципальные хозяйственные общества; для совместного осуществления отдельных своих полномочий - некоммерческие организации и фонды. Указанные межмуниципальные объединения могут быть наделены отдельными полномочиями органов местного самоуправления.
В общем, с точки зрения финансовых и экономических механизмов, закон неоднозначный.
Во-первых, закон позволяет мелкими шагами идти к цели, предусмотренной программой правительства по развитию бюджетного федерализма в России, в том числе и формированию фискальной автономии муниципалитетов. Новый закон должен закрепить большую долю установленных регулирующих доходов за муниципалитетами. Но сегодня регулирующие налоги могут меняться каждый год законом о бюджете, что практически исключает финансовую стабильность. Кроме этого, значительные проблемы создает закрепленный в законе механизм установления местных налогов и сборов. Органы местного самоуправления не обладают реальной самостоятельностью по введению и установлению местных налогов и сборов. В целях выравнивания допускается централизация местных налогов (статья 57, 60, 61 закона). Как следствие этого, власти муниципальных образований не могут составлять долгосрочные планы развития территории, в условиях постоянной нестабильности в доходной части муниципалитетов. Это, в первую очередь, препятствует автономии муниципальных образований и стабильному и полноценному их развитию.
Во-вторых, достоинства закона, связанные с развитием системы бюджетного федерализма, могут быть сведены на нет в ходе его реализации. Осуществление мер по сокращению не финансируемых федеральных мандатов будет осложнять тем, что органы местного самоуправления получают право использовать собственные средства для использований государственных полномочий. Если субвенции на исполнение отдельных государственных полномочий не будут выделены, органам местного самоуправления придется исполнять их вплоть до судебного решения (статья 19, 20). До сих пор, практика показывает, что передача государственных полномочий зачастую не обеспечена финансовыми средствами.
В-третьих, межбюджетные отношения ставят во главу угла выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов муниципальных районов. Однако, данные для проведения выравнивания (в частности, для исчисления налогового потенциала поселений) отсутствуют и в ближайшее время не появится. Для изъятия «сверхдоходов» вводятся отрицательные трансферты, но механизмы их реализации затрагивают, в том числе собственные доходы муниципалитетов (местные налоги, закрепленные федеральные или региональные налоги), что делает систему менее прозрачной и формирует антистимулы для экономического развития муниципалитетов.
В-четвертых, поскольку тенденция финансового выравнивания доминируют над тенденцией фискальной автономии, сдерживается конкуренция между муниципальными образованиями и за инвестиции, и за жителей. Кроме того, сдерживается рост мобильности населения, рост мобильности размещения предприятий по территории страны. В результате реализация закона будет в определенной степени «законсервирована» сложившаяся система расселения (создание огромного числа новых рабочих мест работников местного самоуправления в экономически несостоятельных поселениях, в том числе в центрах вновь образованных муниципальных районов, инвестиции в развитие социальной инфраструктуры новых муниципальных районов и т.п.). Экономический потенциал городов лидеров будет использоваться для поддержания этой неэффективной системы расселения.
В-пятых, предполагается и передел собственности - не только между муниципальными образованиями разных типов, но и в целом между местным самоуправлением и государством. Этот передел собственности резко ограничит возможности развития малого и среднего бизнеса, по крайней мере, в течение переходного периода. Кроме этого, возникают уже даже сейчас значительные споры по поводу будущего раздела имущества в регионах.
Будут затронуты интересы инвесторов, в том числе иностранных, непосредственно в муниципальных образованиях. Возможен рост экономического риска в связи с централизацией, снижение инвестиционной привлекательности российской Федерации и отдельных муниципалитетов.
В-шестых, «будет сдерживаться естественная кооперация муниципалитетов по решению вопросов межмуниципального характера (например, развитие инфраструктуры), поскольку предполагается негибкая система жесткого закрепления этих полномочий за определенными территориями (муниципальными районами)» Решение № 5 XII Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // www.mfit.obzor.ru.
Таким образом, в ходе анализа закона всплывают очевидные проблемы, связанные с финансово-экономической основой местного самоуправления. Все вышеперечисленные проблемы в очередной раз подвергают сомнению степень автономии и как следствие эффективности осуществления органами местной власти своих полномочий в условиях отсутствия необходимых финансовых средств.
реформирование самоуправление россия местный
А.Д. Косьмин, Б.И. Кычанов, Всероссийский заочный финансово-экономический институт, кафедра финансового менеджмента
В апреле 1999 г. опубликован Проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации. Необходимость разработки Концепции вызвана переменностью многих проблем правового и финансового обеспечения деятельности органов власти местного самоуправления, что препятствует эффективному решению ряда важнейших вопросов функционирования муниципалитетов. Наблюдается несогласованность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, ряд действующих нормативно-правовых актов содержат положения, не соответствующие концепции местного самоуправления, закрепленной в Конституции Российской Федерации. С другой стороны, на региональном и муниципальном уровне принимаются нормативные акты, нередко противоречащие Федеральному законодательству.
Нерешенность многих правовых вопросов деятельности органов местного самоуправления видна хотя бы на таком примере. Конституция Российской Федерации установила, что земля может находиться в государственной и муниципальной собственности. Право собственности на землю позволило бы значительно укрепить финансовую базу муниципалитетов. Но в принятом после Основного Закона Гражданском Кодексе РФ в ст. 214 отмечается, что "земля и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью". Между тем на момент принятия Гражданского Кодекса земли в собственности муниципалитетов практически не было и поэтому, несмотря на провозглашенное Конституцией РФ право, муниципалитеты фактически не располагают правом собственности на землю.
1. Совершенствование правовой основы местных финансов
Строительство демократического федеративного государства требует сочетания централизма и самостоятельности территорий, четкого разграничения налоговых полномочий, доходов и расходов бюджетов разных уровней. На уровне межбюджетных отношений федеральных органов власти и субъектов федерации требуют своего неотложного решения следующие проблемы:
более четкое разграничение расходов и доходов между бюджетами разных уровней;
максимальная финансовая независимость регионов;
совершенствование перераспределения средств через федеральный бюджет в бюджеты субъектов федерации;
повышение доли региональных бюджетов в консолидированном бюджете, так как на региональные и местные бюджеты приходится 75 - 90% расходов на социальную сферу.
Нерешенность этих проблем вызывает встречные финансовые потоки (основная часть, например НДС, перечисляется в центр, а затем через систему трансфертов переводится назад в регионы); поощряет иждивенчество ряда регионов из-за несовершенства методики распределения Фонда финансовой поддержки регионов; порождает центробежные настроения в ряде субъектов федерации. За последние годы значительно увеличился дефицит региональных бюджетов. Так, за 1996 - 1998 гг. дефицит бюджета Омской области вырос в 3,5 раза, по отношению к доходам он увеличился с 25,6% до 63,4%. Одна из причин дефицита - нерациональное распределение налоговых поступлений между федеральными и региональными органами власти. Спорной является уже сама по себе идея перевода из регионов значительной суммы налоговых поступлений в центр, а затем возвращение их с большим временным разрывом в виде трансфертов обратно в регионы. При этом часть финансовых ресурсов до последнего времени "прокручивали" банки, отнюдь, не в интересах государства и регионов.
Поэтому, проанализировав динамику последних лет, размеры встречных денежных потоков, федеральным органам законодательной власти целесообразно свести такие потоки к минимуму, увеличить размер налоговых поступлений субъектам федерации и муниципальным образованиям и сокращать одновременно трансферты регионам.
Учитывая, что государство владеет пакетом акций предприятий, многие из которых не выплачивают дивидендов, целесообразно передать часть этих акций в собственность субъектов федерации. Главное, конечно, не в переделе собственности (собственность субъектов федерации и собственность на федеральном уровне имеют единый характер - характер государственной собственности), а в эффективном управлении этой собственностью. Субъекты федерации в лучшем случае непосредственно на местах могут участвовать в управлении неэффективно работающими предприятиями, повышать отдачу от использования госсобственности.
Один из вариантов решения данного вопроса найден в Кемеровской области. Здесь в конце 1998 г. подписано соглашение с федеральными органами власти, по которому в Совет директоров предприятий, находящихся в федеральной собственности, включаются 50% представителей области. Таким образом, без изменения форм собственности субъект федерации получает возможность эффективно участвовать в управлении этой собственностью и несет вместе с федеральными органами ответственность за ее использование. Этот факт требует тщательного анализа и при положительных результатах - дальнейшего распространения.
Не менее важной проблемой являются в настоящее время межбюджетные отношения между субъектами федерации и органом местного самоуправления. Вступление в силу Закона "О местном самоуправлении", а затем Закона "О финансовых основах местного самоуправления", с одной стороны, явилось значительным шагом в развитии местного самоуправления, с другой - обострило взаимоотношения во многих регионах между ветвями власти (Приморский край, Удмуртия, Омская и Свердловская области и др.).
Межбюджетные отношения субъектов федерации и органов местного самоуправления должны строится, по нашему мнению, на следующих принципах:
сочетание принципа централизма и самостоятельности бюджетных отношений;
четкое разграничение между бюджетами на постоянной основе закрепленных доходов и утверждение относительно стабильных (на 3 года и более) нормативов распределения регулирующих доходов;
высокая заинтересованность субъектов федерации органов местного самоуправления в увеличении уровня собственных налоговых и неналоговых доходов;
ответственность органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджетов, экономное использование бюджетных средств;
компенсация бюджетам местного самоуправления из региональных бюджетов для покрытия возросших расходов, вызванных решениями органов власти субъектов федерации;
полная, достоверная и открытая информация о доходах и расходах бюджетов разного уровня.
Имеются различные предложения по упорядочению межбюджетных отношений субъектов федерации и органов местного самоуправления.
Одна группа этих предложений связывает совершенствование межбюджетных отношений с укреплением вертикали власти, финансированием важнейших бюджетных расходов муниципальных образований (на образование, здравоохранение, культуру и прочее) из единого источника субъекта федерации. Такие предложения однако вступают в противоречия с Бюджетным Кодексом, Законами "О местном самоуправлении", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
Недостаточная законодательная база формирования доходов местного самоуправления, отсутствие четких нормативов распределения регулирующих налогов между субъектами федерации и муниципальными образованиями привели в последние годы во многих регионах к существенному сокращению финансовых ресурсов органов местного самоуправления, разрушению социальной инфраструктуры крупных городов и т.п. В Омской области за 1995-1998 гг. происходит, например, непрерывное снижение доли налогов, оставляемых Омску, в пользу областного бюджета, о чем свидетельствуют данные табл. 1.
Таблица 1.
Нормативы зачисления в бюджеты по налогам в Омской области в 1995 - 1998 гг., %
| Дата введениянорматива | По бюджетам | ||||
| Федеральный | Областной | Городской | Районный | ||
| Налог | 01/01/95 | 37,14 | 41,62 | 21,24 | 0,00 |
| 01/01/96 | 37,14 | 39,80 | 23,06 | 0,00 | |
| Прибыль | 01/01/97 | 37,14 | 40,00 | 22,86 | 0,00 |
| 13/01/98 | 37,14 | 44,20 | 18,66 | 0,00 | |
| 01/01/95 | 30,23 | 46,20 | 23,57 | 0,00 | |
| Доходыбанков | 01/01/96 | 30,23 | 44,19 | 25,58 | 0,00 |
| 01/01/97 | 30,23 | 51,16 | 18,61 | 0,00 | |
| 13/01/98 | 30,23 | 54,58 | 15,19 | 0,00 | |
| 01/01/95 | 30,23 | 46,20 | 23,57 | 0,00 | |
| Страховаядеятельность | 01/01/96 | 30,23 | 44,19 | 25,58 | 0,00 |
| 01/01/97 | 30,23 | 51,16 | 18,61 | 0,00 | |
| 13/01/98 | 30,23 | 54,58 | 15,19 | 0,00 | |
| 01/01/95 | 18,57 | 53,93 | 27,50 | 0,00 | |
| Видео | 01/01/96 | 0,00 | 63,32 | 36,68 | 0,00 |
| 01/01/97 | 0,00 | 88,58 | 11,42 | 0,00 | |
| 13/01/98 | 0,00 | 90,67 | 9,33 | 0,00 | |
| 01/01/95 | 10,00 | 45,00 | 45,00 | 0,00 | |
| Подоходныйналог | 01/10/96 | 10,00 | 45,00 | 35,00 | 10,00 |
| 04/03/97 | 0,00 | 64,00 | 27,50 | 8,50 | |
| 13/01/98 | 0,00 | 50,00 | 50,00 | 0,00 | |
| 01/01/95 | 30,00 | 57,50 | 12,50 | 0,00 | |
| НДС | 01/01/96 | 75,00 | 12,50 | 12,50 | 0,00 |
| 01/01/97 | 75,00 | 9,62 | 14,34 | 1,04 | |
| 13/01/98 | 75,00 | 19,90 | 5,10 | 0,00 | |
| Акцизы наликеро-водочныеизделия | 01/01/95 | 50,0 | 0,00 | 50,0 | 0,00 |
| 01/07/96 | 50,0 | 0,00 | 0,00 | 50,0 | |
| 01/01/97 | 50,0 | 0,00 | 50,00 | 0,00 | |
| 13/01/98 | 50,0 | 47,5 | 2,50 | 0,00 | |
Как видно из этих данных, доля налога на прибыль, оставляемая бюджету Омска за 1995-1998 гг. снизилась с 21,24% до 18,66%, с доходов банков с 23,57% до 15,15%, аналогичная картина по налогам от страховой деятельности. По доходам от видеосалонов доля городского бюджета снизилась в 3 раза, а областного выросла в 1,7 раза. По НДС только за 1997 - 1998 гг. доля Омска снизилась с 14,34% до 5,10%, то есть в 2,6 раза, а доля области выросла с 9,62% до 19,90%, то есть в 2,1 раза. Если городу доставалось в 1997 г. 50% акцизов на ликеро-водочные изделия, а остальная их часть шла в федеральный бюджет, то в 1998 г. при прежней доле федерального бюджета 47,5% акцизов направлялось в областной бюджет и лишь 2,5% - в бюджет города.
| Учитывается или нет данная публикация в РИНЦ. Некоторые категории публикаций (например, статьи в реферативных, научно-популярных, информационных журналах) могут быть размещены на платформе сайт, но не учитываются в РИНЦ. Также не учитываются статьи в журналах и сборниках, исключенных из РИНЦ за нарушение научной и издательской этики."> Входит в РИНЦ ® : нет | Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в РИНЦ. Сама публикация при этом может и не входить в РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований в РИНЦ ® : 0 |
| Входит или нет данная публикация в ядро РИНЦ. Ядро РИНЦ включает все статьи, опубликованные в журналах, индексируемых в базах данных Web of Science Core Collection, Scopus или Russian Science Citation Index (RSCI)."> Входит в ядро РИНЦ ® : нет | Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в ядро РИНЦ. Сама публикация при этом может не входить в ядро РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований из ядра РИНЦ ® : 0 |
| Цитируемость, нормализованная по журналу, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной статьей, на среднее число цитирований, полученных статьями такого же типа в этом же журнале, опубликованных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной статьи выше или ниже среднего уровня статей журнала, в котором она опубликована. Рассчитывается, если для журнала в РИНЦ есть полный набор выпусков за данный год. Для статей текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по журналу: | Пятилетний импакт-фактор журнала, в котором была опубликована статья, за 2018 год."> Импакт-фактор журнала в РИНЦ: |
| Цитируемость, нормализованная по тематическому направлению, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной публикацией, на среднее число цитирований, полученных публикациями такого же типа этого же тематического направления, изданных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной публикации выше или ниже среднего уровня других публикаций в этой же области науки. Для публикаций текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по направлению: |
